〔臺灣政經發展史稿29〕大清統治時期政經發展（五）

（全民專欄/陳天授）17、18世紀，許多歐洲國家實施君主專制制度，世襲君主藉上帝之，統率著土地貴族的階級制度，他們得到傳統組織和教會正統派的支持，專制君主象徵並具體實現了土地貴族的價值觀，並主要依賴他們的支持。

然而，實施君主專制國家的政經發展，有賴於18世紀及以前的政經環境與背景，當時間來到重商與農業資本主義盛行的時代，不僅這些國家的組織與結構不能與之抗衡，連其自身存在的合法性與合理性都遭遇挑戰，甚至過去形塑的制度與施政作為，反成為今朝政經發展前進與改革的障礙。

大清皇權體制從政經發展理論上來說，可以為所欲為的專制君主體制，但在實際施政上，卻從屬於受過啟蒙思想洗滌的封建貴族世界。因此，這種專制君主政體在國內加強其權威，增加其稅收財源，壯大其境外力量，極易導致世界體系和國際市場經濟的興起與發展。

檢視大清帝國之所謂「皇帝普天之下莫非王土」的皇權體制思維，其在統治台灣前期所採取的消極政經發展策略，透過土地墾殖農業與民間械鬥，茶糖樟腦經營與行郊貿易，及官督商辦企業與近代工業萌芽等三個面向深入分析。

第一個面向，土地墾殖農業與民間械鬥：大清帝國統治初期，柯志明在《清代臺灣的治理部署與抗爭政治》指出，為對付海外叛亂者所設立的政策與制度，禁止海洋貿易的「禁海」與沿海劃界遷民「遷海」，清廷為防範沿海地區與明鄭往來接濟勾結而採取的措施，對居民所造成的傷害，其實遠大於來自海上的「騷擾」。

17世紀以來，漢人開始大規模的移民開墾臺灣。清治初期君主式農業土地開墾，主要是在恢復明鄭東寧王國時代留下的荒廢田園，除了「隆恩田」是由官方發公帑購置募佃耕作，遞年徵收租息，完納錢糧扣存司庫充餉之外，雖然官方宣示「荒地就是番地」的禁墾番地，卻仍出現熟番地大量被漢人開墾的現象。

1697（康熙36）年，郁永河《裨海遊記》描述：經過臺灣西海岸平原，佳里興〔今臺南是佳里區〕以北悉屬平埔族〔熟番〕部落，幾無漢人足跡，……旅途中．祇於牛罵社〔今台中市清水區〕時，見有漢人自海濱來者；又於中港社〔今竹南鎮中華里、中港里、中美里一帶〕至竹塹社〔今新竹地區〕途中碰到由雞籠、淡水來的漢人；進入臺北平原，猶屬滿目荒涼。自竹塹迄南崁，八九十里，不見一人一屋，求一樹就蔭不得；掘土窟，置瓦釜為炊，就烈日下，以澗水沃之，各飽一餐。途中遇麋鹿……既至南崁，入深菁中，披荊度莽，冠履俱敗，真狐洛之窟，非人類所宜至也。

1720年代，康熙末期以來，大量湧入合法及偷渡的移民，與伴隨而來的土地開發，開始衝擊既存的、消極性的封禁隔離政策。迄1731（雍正9）年，臺北平原一帶的土地幾乎已被開墾，大加蚋堡〔又作大佳蠟，今臺北市市區大部分地區〕今成為面山背海的街市。1750（乾隆15）年，因八里坌〔今新北市八里區〕的巡檢單位移置於此，一時成為臺北的政經中心。

大清政府遂劃定邊界來隔離漢人，以及區隔漢人和熟番與生番的拓墾。熟番與漢人隔離的問題牽涉到番漢地界模糊不清與變動不居的難題，也就是涉及熟番地權的界定與轉讓。至於生番的獵場不限於山地，而漢人的開墾也是逐步進展的。因此，這條界線並不是一開始就劃在山地與平原的交界，而是隨著漢人的侵入開墾而逐漸逼近山地。

18世紀，是漢人移民開墾臺灣的關鍵時期，漢人農耕社會的主要生產工具是土地，主要取自於平埔族傳統生活空間的西部海岸平原。大清統治臺灣初期，開墾的土地面積僅為18,453甲，而列入政府戶口的戶數則有12,727戶，人口數只有16,820人，但到了1811（嘉慶16）年，臺灣人口數為195萬人。

當時的土地，就其所有權而言，主要可分為兩大類：第一類是原住民活動區，稱為番地；另一類是非原住民活動區的無主荒地。漢人拓墾的土地，如果是番地，則需要向與原住民訂立合約，以「代輸社餉」的繳地租方式，取得使用番地的許可。如果是無主荒地，則須先向政府申請開墾許可執照，拓墾完成取得土地所有權後，須定期向政府納稅。

開墾的土地，無論是向原住民承租的，或是向政府申請的，都需要一筆可觀的「代納社餉」或「貼納社餉」費用。因此，人們大多採取合租的方式來共同拓墾。清政府對於無主地，也會以公告方式，若無人表示異議，就可以由漢移民取得開墾的權利。

政府實施的公告處理無主地方式，如果因原住民不識字，而未能提出異議，從這角度，漢人對原住民具有文化優勢，尤其對當時的平埔族人確實不公平。無論是原住民或非原住民所有，只要是所謂「民有地」或稱為「民營田」的開發，以及形成大、小租戶的「一地二主」或稱「一田二主」結構，是由當地比較有錢勢的人競向政府當局申請，取得開墾許可，將自己的資金投注於土地，而後再招募無佃農從事開墾。

這種由提供勞力者向創業者繳納一定租金的形成，即成為「番大租制」的原型結構。這墾殖型態發展到了1768（乾隆33）年以後，已成為當時台灣農業社會的重要土地制度了。