〔安齋四談06〕臺灣治安史的保甲制度分析（一）

（全民專欄/陳天授）臺灣治安史的保甲制度，最早實施的時間可以溯自1624年荷蘭東印度公司的治臺時期，其間歷經明鄭東寧王國（1662-1683）、大清國時期（1683-1895），乃延續到日治臺灣，一直到1945年二次世界大戰日本戰敗，廢止「保甲法」，才正式宣告保甲制度的結束。

檢視荷蘭東印度公司代表荷蘭聯邦共和國的統治臺灣期間，為了獎勵農業生產，以有效管理由大陸招來的農民，特依循中國社會傳統的「結首制」管理模式，合數十個人為一結，選一人為首，名「小結首」；數十「小結首」選一人，名「大結首」。

「結首制」亦有非荷蘭時代保甲制度的說法。所謂「蘭人結首」，乃是指噶瑪蘭（宜蘭）地方的墾殖型態。這種基層組織的「大、小結首制」，可以追溯自11世紀中國宋代時期的保甲法，和14 世紀明代的縉紳階級制的演變而成。

1380年，明洪武帝在廢宰相胡惟庸後的第二年，開始全面推行「里甲制度」。以十家為保，五保為一大保，十大保為一都保。保、大保及都保，皆設有首長，選主戶有幹勁能力及眾所信服者擔任。家有二丁，選一人充作保丁，授以弓弩，教以戰陣。遇戰出征，承平歸田，此為「寓兵於農」政策的濫觴。

大明帝國縉紳階級制的形成，始於太祖以「大戶」為糧食，掌其郷之賦稅，多或至10餘萬石，運糧至京，得朝見天子，洪武中或以人才授官。「大戶」的社會地位，自高出平民一等，成為縉紳階級。太祖不但令「大戶」為糧長，同時令天下州縣，選年高有德，眾所信服者，使勸民為善，鄉閭爭訟，亦使理斷。

因此，「結首制」的基層治安系統不僅是擁有軍事領導權，而且授予行政（含司法、警察等）權。這是東印度公司「亦法亦警」的角色，其與授予「大結首」、「小結首」與佃農之間權力層及的關係，並掌握人口數，用以1640年開始征收的「人頭稅」或稱之為「居留許可稅」。雖然早期的居留許可制度並非用以徵收稅款，而是要監控其生活，以維護社會治安。

1644年、1645年，荷蘭當局兩次出兵攻擊大肚王之後，加上漢人抱怨為徵收人頭稅，所實施由士兵負責盤查的臨檢制度，儘管後來修正只有公司官員和人頭稅稽徵員，有權力進行臨檢。因而，他們會特別在脖子上配戴特定的紋章，以便讓人指認，但是反對這種制度的聲音仍未平息。

1652年，終於爆發漢人郭懷一的抗爭事件。此後，公司政府為了加強管制漢人的活動，更是透過「結首制」的社會網絡，並以「甲必沙」（Cabessa）稱呼他們，以嚴密維護治安工作。

荷蘭治臺時期的「甲必沙制度」，與明清時期中國本土發源於賦役的「里甲」，或協助治安的「保甲」非常雷同。在中國傳統社會，每百家會有十個家長負擔起爭稅和守望治安的責任。正如同在中國的情況一樣，本地的甲必沙也是由社區公推共舉的。雖然如此，公司政府仍然有權將甲必沙自其職位上解職。荷蘭東印度公司派駐臺灣的長官，與地方性民政官主要任務是負責治安和課稅的任務。

臺灣保甲制度發展，到了明鄭東寧王國時期，地方治安主要受到鄭成功出兵來臺，雖擊敗荷蘭當局，但其政權的行政中心仍設於廈門的影響。1664年，鄭經主政在退守臺灣之後，才正式將權力重心遷移過來。

鄭成功主政除了改臺灣為東都，並將熱蘭遮城（Zeelandia, 俗稱赤崁城）改為安平鎮，普羅文遮城（Provintia, 俗稱赤崁樓）為承天府之外，同時將臺灣南部已開發的地區，在北部設為天興縣（即今嘉義），南部設為萬年縣（即今鳳山），澎湖則設安撫司。

鄭經主政除將東都改為東寧外，並將天興、萬年兩縣改為州，同時設安撫司於南北路及澎湖，並仿明制設立吏、戶、禮、兵、刑、工六部。明朝治安制度主要包括了：

第一、地方治安：地方行政長官，在省級設有三司，其都指揮使掌軍事、布政使掌行政、按察使掌司法，遇有報到賊情，三司分巡分守；在府州縣設有專職捕盜官，在府稱捕盜通判、補到同知；在各府州縣關津要害處設巡檢司，掌驗往來文引，追緝販私鹽、逃軍、逃囚等事。

第二、基層治安體系分設有：1.設有里甲制度，以一百十戶為一里，推丁糧多者十戶為長，餘百戶為十甲，甲凡十人，歲役里長一人、甲首一人，董一里一甲之事，輪值擔任，以丁糧多寡為序，凡十年一周曰「排年」，除徵賦役外，兼管流民，維持治安。

2.保甲或十家（戶）牌組織，每十家（戶）立一牌冊，載明人口田糧，並令記載平日為惡不良之人，交予官府列管，如能改善，十家（戶）共保，可以除名，境內發生竊盜等事，即令此輩自行換缉，因此十戶為一牌，十牌為一甲，十甲為一保，選有保長，專司防禦盜匪。

3.民壯與鄉兵，民壯由地方官府招募之民間武力團體，專補盜賊，邊境地區或稱為「士兵」；鄉兵由地方官府隨各地風土所長招募，用於鄉里自衛，守望相助以禦盜匪。

鄭氏受封東寧的王權體制，實施所謂「王即是法律」的治安制度。鄭經分都中為四坊，曰東安、曰西定、曰南寧、曰鎮北。坊置簽首，理民事，制鄙為三十四里，置總理。里有社。十戶為牌，牌有長，十牌為甲，甲有首，十甲為保，保有長。理戶籍之事。

凡人民之遷徙、職業、婚嫁、生死，均報於總理。仲春之月，總理彙報於官，考其善惡，信其賞罰，勸農工，禁淫賭，計丁庸，嚴盜賊，而又訓之以詩書，申之以禮義，範之以刑法，勵之以忠敬，故民皆有勇知方。此鄭氏鄉治之效也。

比較荷蘭與東寧統治臺灣時期的治安制度，就當時漢人而言，在防範竊盜、海上安全、管制武器、禁賭、禁酒、改建石屋以及限制砍伐鄰近森林以利來往船隻補給，並設衡量所，規定市場內秤量以交易等等，與大明帝國沿海城市的情況並無都大區別。

漢人居民可以很容易的認為這是當地治理者，為維護治安的命令而予以遵守；漢人居民不必然將此類措施，當成是應由法律保障的「法定權利」，而可能認為這是統治者應當承擔的道義責任。這也凸顯荷治時期公司政府的治安制度是偏重「亦法亦警」；而明鄭東寧時期王權政府的治安制度則是偏重「亦兵亦警」的角色。