〔安齋四談07〕臺灣治安史的保甲制度分析（二）

（全民專欄/陳天授）清治台灣時期的保甲制度，基本上清政權結構是以編入八旗制的滿漢組合，就中央的六部採雙首長制，滿漢尚書各一人，地方通常見是由一位滿人總督兼轄兩省，而兩省總攬民軍政的巡撫為漢人。

對於統治台灣的職官體系，在1885 年台灣未建省以前，台灣隸屬福建巡撫下的「台廈兵備道」（道台）管轄。台廈兵備道是台灣地方最高的文官，以保境安民（按司獄）為其職責，有事可命台灣鎮台（總兵）的軍隊彈壓地方，並可節制所轄境內副將、參將、遊擊、都司、守備、千總、把總等武職。

在班兵制中，台灣兵雖得拔補千總、把總，但數目受到嚴格限制。台廈兵備道加按察使衘，能與台灣鎮台（總兵）共同來進行擔任審判官，刑案審判地點在台灣鎮署，奏事時鎮台居前，兵備道在後，決囚的位置亦如是。處決囚犯時，鎮有王命，故鎮在審判時居重要的角色。至於流刑以上，才轉到福建按察使來進行審判事宜。

台灣道（台）下轄府，有知府，設同知、通判。知府的設同知職權有二：一為知府的佐貳官，二為派出專管地方的同知。通判亦與同知負責相同職務。其主要工作為：掌警察事務、掌供給軍糧、掌河海防禦事務、掌鎮撫蠻夷事務。

台灣府下轄縣、巡檢、州、廳級行政單位。縣有知縣，設縣丞掌一縣治理，集所有行政、財政、司法、治安、教化等權責於一身，地方一有暴亂發生，即須負責鎮壓與守衛之責任。

惟直接與地方人民接觸，實際處理最基層的行政及司法事務者，在衙內係胥吏和差役，在衙外為地保。亦即將廳、縣城外地方，劃分為里或堡，各命差役分擔該管里堡分（即所謂「對保差役」），又派地保常駐於里堡為官之耳目、手足，此等人為地方警察；另設管事以經理賦稅及夫役。

地保本質上係駐鄉警察，主要職務包括：受投、傳訊、捕犯、看管及保候審理、押放及押還、諭止、勘驗、相驗、巡查、執行、管束等治安工作。由於地保因住在街庄之故，官責成其轄區內治安事務。故實際上，地保不但干預司法、治安警察的事務，而且亦干預地方自治的事務。

然而，大清政府的採消極理台政策，就是要在以防堵為前提的策略下，為了避免台灣出現重大的反亂，除了制定嚴厲禁令限制漢人來台外，同時還採取：一、不允許在台居民深入山地，以避免「番」漢衝突和漢人入山作亂；二、鐵器管制；三、不許台灣建築城垣；四、設置班兵制度，不在當地招募久住，而採由福建綠營抽調而來，三年更換一次；五、官吏駐台三年，任滿即調離，而且早期還規定家眷必須留在中國大陸，使其在台不敢有貮心。

大清政府對台灣長期所持消極政策，不僅北京的朝廷，即就近福州的閩省當局，對台灣的實際情形都不甚了解。對於行政組織的調整，不是在與台灣內部發生重大事件，就是在台灣受外力侵擾的被動之下，設官治理，突顯了國防與治安因素是中央政府考慮是否調整台灣行政區劃分的重要關鍵，其次才是開發程度與財政收入的考量。

日人伊能嘉矩指出，台灣的地方自治區劃，分為第一：里、堡、鄉、澳；第二：街、庄、鄉兩種。里、堡、鄉、澳，係指包括一以上至數十街庄或鄉的名稱；街係指人家稠密的街市，庄係指以街為核心的村落，鄉則特別指於澎湖合稱街庄的名稱。

清治與地方治安制度相輔相成的基層治安體系，即是沿續鄭治台灣時期的鄉治制度，乃於各街庄設置總理、董事、莊正、莊副等鄉治幹部。鄉治中地位最重要的「總理」一職，因其不僅由地方紳耆推選而出，本即具有聲望，且經過地方官的訊驗，認為適任，而後予以核准，並發給諭帖與戮記，諭帖即為其職位與權力的憑證，戮記即為其行文印信。

至於其職務：第一、是屬於民治者部分。1.約束及教化街庄之民，取締不肖之徒，對不聽約束者加以懲罰；2.維持境內治安，監視外來之可疑人物，捕拿盜匪，且因此而團練壯丁，必要時並聯合相近里保團練；3.接受人民投訴爭執而予以排解；4.稟請董事、街庄正、墾戶、隘首等鄉職的充任與斥革；5.建造寺廟，開路造橋，設義塾、義冢、義渡、義倉；6.或其他公共之社會福利事業。

第二、屬於官治者部分。1.官署諭告的傳達；2.公課的催徵；3.保甲組織及戶口普查；4.清莊聯甲，團練壯丁，分派公差；5.路屍報處；6.命案、盜案及民刑案情的稟報，人犯追補等等。

承上述，台灣鄉治的基層治安體系，特別是「勵行保甲，組織團練」的兩項措施，期以「聯保甲以彌盜賊」達成地方上守望相助的治安工作。保甲制度是一項源於民間地方性的組織，但經過宋朝王安石的提倡而推廣成國家的官僚統治組織，再運用到鄉村地區時，變成為一個非常機械化的官僚統治系統。

日人織田萬指出，保甲的職務，分為警察、戶籍、收稅三件，就中以警察業務最為繁重。夫戶籍事務，唯附隨於警察及收稅二項而行。蓋嚴查戶口，固便於糾察盜賊奸宄，並得按戶催科，收稅無遺漏也。

而徵地收稅，亦多係州縣衙門婿役管理，故一保甲內有滯納者，保甲則不過負共同責任；有時上諭免一地方保甲收稅事務者，當知此職務之不足重耳。由是觀之，保甲制度之主要在於警察一事，不亦明乎！檢視保甲制度雖在台灣亦於鄭氏時期即已設立，本係官為治安目的而設。這正說明了保甲制度與地方性警察業務之間的關係。