〔安齋四談08〕臺灣治安史的保甲制度分析（三）

（全民專欄/陳天授）檢視大清治理台灣時期實施的保甲制度，在清治乾隆（1795年）以前的台灣地區，也只是有名無實的一項官僚統治組織，亦非自然形成的自然團體，且官虛應故事，故其組織極為散漫。

但自1821年道光年間以後，台灣土地幾乎已開發完竣，而由內地渡台者陸續不已，民因無業可執而淪為「羅漢腳」（遊民），他們為飢寒所迫，或煽惑分類械鬥。同時海防逐漸受到英、法及日本的侵略而情勢吃緊，必須肅清所謂「內奸」，於是官令街庄辦理「清庄」以管束遊民。

由於清庄並非是治理盜犯的根本辦法，且實際上官民均虛應故事；又清庄僅肅清內奸，不能防備外賊，加上已實施的保甲制未能收到實際治理盜犯的效果，於是官命街庄大舉辦理「清庄聯甲」政策。因此，保甲制度滲入聯庄及團練之內，其固有機能已不易顯見。

從滿清政府越要掌握漢人社會的控制權，仍就越需要依賴保甲制度。1874年，在沈葆楨的籌議下，當時台灣府治重新編制保甲，成為一種官民混合的治安制度，在府城內設保甲局，城外設保甲分局，其委員均由雜職吏役後補者充任，其任期本來不定，但分局委員以四個月為期，互相交替。

台灣建省後，劉銘傳決定先行編審保甲，為清理田賦做準備，並設保甲總局於台北城內，以維持此一制度。然而，戴炎輝指出，清治保甲制的作用僅止於編查戶口，並未能成為實質運作的組織體，充分地來發揮維持地方治安的機能，徒具保甲制之名。

史景遷（Jonathan D. Spence）亦指出，清代的司法制度雖因地方採行保甲制度而獲得強化，但由於地方官每每視保甲職員同僕役，致稍有身家者，在許多地方，沒有人願意出任工作繁雜又具危險性的保甲長，保甲制度已形同虛設。

但是保甲制度所體現出來的概念，亦即在社群中所有成員，人人須為善良的社會秩序負責，和罪犯的鄰居朋友都須連帶受罰。換句話說，保甲制度是在強調其對鄉村社會的分化效果，使保甲之頭人成為政府執行治安的工具，而非為地方利益的代表，所以自然要將此項機械化的制度，加之於原來固有的社會組織上，形成雙軌制。

至於團練制度，係聯庄組織內之另一種組織。源起自於明代戚繼光提倡，繼而打敗日本海盜。台灣辦理團練，應溯自始於康熙60 年（1721）的「朱一貴事件」平定以後，為急於訓練鄉壯，連絡村社，以補兵防之所不周。家家戶戶，無事皆農，有事皆兵，使盜賊無容身之地。

乾隆51年（1786），林爽文之變，郡治戒嚴，各鄉多辦團練，出義民，以資戰守。但此僅為一時權宜措施，後即撤裁。同治元年（1862）戴潮春起事前，亦曾糾集紳商籌議保安總局，舉辦團練。同治13年（1874），日軍侵台，乃再設台灣府團練總局，統率各地方分局，辦理團練，以備不虞。

換言之，團練並非常設組織，多僅以應付戰亂而舉辦，事平之後則自然中止運作。在官府立場，雖對兵防不周及治盜有所裨益。但政府官員仍懷戒心，必須防其被利用於反抗政府，分類械鬥或武斷鄉曲，又須預防執事人藉以苛歛庄民。從民間立場，既須服役，又須捐費；自不甚踴躍，陽奉陰違。團練自道光以後，與清庄、聯庄及保甲，居於不即不離的關係。

台灣自道光20 年（1840）的鴉片戰爭之ㄧ役，至光緒20 年（1894）的甲午之役，共舉辦過6次團練。台灣團練這一民兵組織的最大貢獻，就是協助官軍的綠營平定了朱一貴、林爽文和戴潮春等三次，滿清統治台灣期間較大規模的民變。

「朱一貴事件」雖旋即平定，但如何有效維持台灣的安定，卻是一個複雜的問題，大清政府經過幾番討論，決定將幾個台灣的縣進一步細分，以強化控制，也允許先前赴台墾荒的妻小能渡海與家人團聚，以求社會穩定。

同時也同意漢人得向台灣的原住民訂約承租地，也為台灣的原住民劃定若干保留區。「林爽文事件」與天地會的會黨份子有關，「戴潮春事件」的發生除了他哥哥組織八卦會以外，亦是與清政府查缉會黨有關。

分析當時台灣治安問題，除了番患、盜賊、民變問題之外，另一個影響治安因素的就是社會分類械鬥。台灣在皇權體制下的民間組織與活動，大都只是同鄉、同宗等聯誼性質，比較不具強烈的政治意識，甚至屬於經濟性的組織與活動也不是很多。

中國歷史上早期的貴族階級和後期世族大姓，的確具有龐大的組織力量，足以與政府體系相抗衡，但這些人的利益都建立在政治權貴的特權上，不僅不會對抗政府，而都只是會為維護自己政經利益的與政府官僚體系相結合，把政府權力視為獲得私人利益的工具。

農民抗爭有時也可以發揮摧毀政權的力量。檢視過去歷次王朝革命，最後幾乎都依賴農民參加，而扮演後代推翻前代王朝的角色出現，但這種凝聚農民力量所產生的結果，總是為投機份子所利用，等到新政權建立，如果經濟未能成長，農民仍然淪為被統治、被剝削的對象，其經濟生活獲得改善的機會極其有限。

由於移民性格的強悍，加上時常發生的官逼民反事件。台灣住民反清與民間械鬥事件，不但阻礙政治安定，更影響產業發展的勞動人力，及嚴重破壞地方秩序，致使台灣社會停滯在落後的暴民階段。也因為台灣移民的多樣性與族群特性，民間分類械鬥起因於狹隘村社組織的地區觀念，其所形成開墾地和水源使用權的問題，亦即為了生存空間與經濟上利益的衝突。

統計清治時期共有28次的民間械鬥發生，平均每八年就有一次，這僅是史上有明確記載的大械鬥。因此，政府未能有效阻止械鬥的發生，除了突顯社會治安不好之外，亦印證台灣長期以來政經發展的受制於大陸因素。