〔安齋四談10〕臺灣治安史的保甲制度分析（五）

（全民專欄/陳天授）1895年，大清政府將台灣、澎湖割讓給日本統治之後，台灣的保甲制度隨著政經體制和警察關係的演變，又進入另一個新時期。

近代日本警察制度發展，追溯1860年代末期，日本開始的維新運動，凸顯因應工業社會所需要的新組織或機構，促使日本在警察制度上積極模仿歐陸警察的建制模式，擔負社會重要的治安工作。

特別是針對一般地方行政工作，諸如建築、衛生、商業、財稅等經常作出干預取締的處分。依其業務成立的消防警察、經濟警察、高等（政治）警察、特高（思想）警察、勞動警察、衛生警察、建築警察、水上警察等單位。這也正是日本殖民政府警察與帝國體制在台灣的濫觴。因此，也將日治時期台灣的警察制度稱之為「殖民治安」時期。

在兒玉、後藤時代，依靠以現代警察為中心的地方行政組織和舊有的保甲制度，整備了它的統治體制。前者作為以警察為中心的政治體制，自上而下地在台灣殖民社會中紮下根；後者則被改編為相適應的治安機關的基層組織，發揮著它的作用，並被保存下來。這兩大系統，做為日本統治台灣這塊殖民地的基幹，形成日本殖民政府治安政策的一大特色。

保甲是清代台灣地方自衛組織，其任務在於協助政府防範盜罪及維護地方安寧。1895年，日治台灣之後，雖然利用原來的保甲制度，繼續維持保甲制度與地方治安的密切關係，但也明顯出現日治時期與清治時期的保甲有著一定程度上的差異。

兒玉、後藤採納辜顯榮建議，並參考清治時期在台灣所實施的保甲制，制定「保甲條例」，作為警察體系的補助機關，其性質有如「自治警察」。加上，保甲幹部與基層警察幹部的人事交流，因而形成台灣特有警察和保甲的一車兩輪運作機制。

《保甲條例》，規定每十戶為一甲、每十甲為一保，每個「甲」都設置「甲長」作為領導者；而「保」則設置「保正」，任期皆為兩年，為名譽性質的無給職工作。總督府准許保甲這方面是讓台灣人民自行推選的，也就是說所有的保正和甲長，都是由管轄區域內的人民推舉出來的，未另外再設置事務所，而只在自宅處理保甲事務。

保甲任務：調查戶口，監視出入者；搜查土罪，預防傳染病；修橋舖路，預防蟲。《保甲條例》中規定了「連坐責任」制度，藉以達到使人民互相監視的功效。例如：1901年樸仔腳支廳（今嘉義縣朴子市）遭到攻擊，相關的保甲成員皆被處以1,400日圓的罰金。保正、甲長也必須要肩負協助維持秩序、宣傳政策、檢查環境衛生等內政事務。

隨著社會新秩序的建立和安定，保甲的功能轉向輔助基層行政工作，凡是民政、建設、交通、納稅等一般行政事務，也在其服務範圍內，總督府也利用保甲協助放足、斷髮、推廣日語等運動，可見保甲是總督府行政動員的重要工具，係無給的職。

1906年，總督府又從保正、甲長中挑出17歲至40歲的年壯青年，成立壯丁團，用來協助警察或防治天災。保甲、壯丁團經費由保甲內各戶負擔，總督府因此節省巨額的行政費。保甲制度與壯丁團施行時，對地方治安有顯著改善。

保設有「保正」，甲設有「甲長」，除採用形式上的「公選」產生之外，前者應獲州知事或廳長的認可；後者應獲郡守、支廳長或警察署長的認可，例如台灣五大家族中的高雄陳中和曾被選為苓雅寮外13庄聯合保甲（局）長。保甲長職務都為榮譽職，應受各警察署長的指揮監督，並接受召集、訓練，從事維持保甲內部安寧的工作，並協助市街庒長執行職務。

保甲設壯丁團，由保甲的住民當中選拔17 歲至50 歲的男子為團員，其扮演的角色，係依總督府所頒的訓令及準則辦事，主要工作事項包括：戶口調查，轄區者出入的管制，風、水、火的防災與盜匪的安全警戒與保安林的保護，各種傳染病的預防，鴉片弊害的矯正，小型道路橋樑的修繕及維護，工作獎懲，經費預算、決算及稅賦徵收等等。

推動保甲工作所需經費，係採用自行負擔方式，以一戶平均一年徵收六角錢以下為限編列預算，經費支出項目主要以保甲的事務費用為主。保甲制度的實施對象只是針對平地台灣人（漢民族），日本人及原住民並不包括在內。

兒玉總督採納辜顯榮的建議之後，指派辜顯榮邀集台北仕紳組成保甲總局，並配合警察機關發給壯丁團武器，保甲制度到了1903年，全島共有4,815 保、41,660 甲、1,058 壯丁團、134,613 壯丁。怠忽處分的連坐制度的目，主要在於防止隱匿犯罪；另外鄰、里民若有違反規約受怠忽處分時，其他鄰里民須受連坐責任。

日治保甲制度不但延續清帝國在台灣實施的基礎，而且全期全境在台灣的實施殖民化統治，更是有利於台灣殖民化經濟的推動。截至1943 年底，總督府在台灣設置保甲的數量已達6,074 保（里）、58,378 甲（鄰）。保甲制度一直到太平洋戰爭之後的改為警防團，亦隨著戰爭動員體制的瓦解才宣告正式走進歷史。

總結警察掌握了保甲機制，保甲成為警察掌握地方行政的有利工具。行政區越是基層，警察與行政結合的警政程度越高，與台灣人民的接觸越密切，警察是與政府角色合一的警政，重點在控制、不在行政。

保甲制度與警政治安效果綿密地順利滲透到行政的基層，不但協助建立完整的警察體系，提高警察的執行力與公權力，也肅立與鞏固了警察的權威形象。