〔愛誠園散記30〕台灣警政發展史綱（一）

（全民專欄/陳天授）2013年，我除了台南市警察局的一場講演，和10月14日配合警大警政管理學院及警察科技學院揭牌典禮的同時，舉行了由內政部警政署、中央警察大學編印《台灣警政發展史》的新書發表會暨茶會，由校長謝秀能與國策顧問顏世錫共同主持。

回溯《台灣警政發展史》的新書發表會之前，於2011年11月7日就曾針對撰稿人的初稿部分，舉辦了一場台灣地區警政發展史的「台灣警政回顧」成果發表會，並請顏世錫講評（議程如附）。顏先生曾任警大校長與警政署署長，記得他在講評中提到，他從事警政47年，從基層到警政署「半世紀以來警政的回顧」。

他特別舉例：諸如荒唐的事，抓學生長頭髮，還有抓私宰，沒抓到的話警察被記過，私宰的人無事，還有推動「警察造產」的成果，警察根本分不清楚桂圓和荔枝，還有全世界也只有警察辦評比，形成警察造假風氣、吃案與不吃案，基層警員最痛苦，不吃案則績效差，吃了案怕被記者報導等。

承上述，這些主題都與台灣警政發展歷史有關的學術性活動。我有了論文發表和撰寫心得的經驗，尤其2017年至2021年期間的每年9月，警大推廣中心「台灣警政發展史」的課程，我非常榮幸的受邀講授這課程。

我採取口述和PPT檔輔助的講授方式，現在我把當年準備PPT檔講授大綱的內容，改寫成「台灣警政發展史綱」的文字稿，並在此發表，希望有助於我未來進一步的深入撰寫，和提供給對此論題有興趣的讀者參考。

我的講授大綱主要分為六大部分：壹、歷史制度學的研究途徑。貳、台灣警政發展史的分期。參、台灣警政的傳統治安時期（~1895）。肆、台灣警政的軍管治安時期（1895~1987）。伍、台灣警政的警管治安時期（1987~）。陸、結論與展望。以下是我的分述：

壹、歷史制度學的研究途徑。

在複雜的社會中導致市場失靈（market failure）的普遍現象依然存在，而一個有強制力的政府是必要的。因此，締造有效的第三者執行的最好方法是靠建立一套制度，而這個制度模型就包含非正式限制（informal rules）、正式規則（normal rules）和執行（enforcement）的結構特性，以及它們如何演變的過程。

因此如何建立能促成政府與社會合作模式，諸如警民之間的關係；或是設置避免政府失靈（government failure）的機制，乃是成功制度的關鍵。歷史制度學理論不僅是政治學的、經濟學的，也是社會學的。政治學的強調權力的擴大化，重視職位的配置；經濟學的強調創造利潤的極大化，重視資本的積累；社會學的強調均等的公平化，重視正義的倫理。

檢視這三大典範理論之間的關係，既是可以分別論述「政治學」、「經濟學」、「社會學」的學理，然其動態的實務運作卻又是呈現相互的糾葛，形成是一門整合性的學科。

貳、台灣警政發展史的分期。

「歷史警學」顧名思義就是研究警察歷史的一門學問。「歷史警學」的建立是要從歷史文獻中探討有關警學發展的過程或案例。為了影響制度所做的是建立或撤銷一個機構，修訂法律，更換人事等等，對制度的選擇，重要的指標是衡量其實際效果，也就是對這些制度的改進，及由此在現實世界中實際造成的效應。

制度學派從它與法律領域的聯合中獲益匪淺。警政的融入政治經濟學的歷史制度性結構，既迫使政治經濟學家們分析現實的多種選擇，又使他們認識到可供選擇的制度方案的豐富性。警政發展的歷史制度演進成就了研究「歷史警學」的結構性內涵，成為警察在國家發展項目中的重要一環。

「歷史警學」的透過對警政發展的歷史性結構分析，呈現了政治、經濟和社會與治安議題之間結構性關係的多元面向，相對地也導致經由現實治安環境所賦予制約條件中除了正式法律之外，文化、風俗、慣例、規則等非正式法律存在於警政發展的歷史性結構因素。

貳、台灣警政發展史的分期

從民族認同的角度而言，血緣、歷史、文化上的認同，有所謂的「原生論」和「建構論」之分。但是對於國家（政府）、政治、制度、法律等認同在內的國族認同，均係建構出來的。

檢視荷蘭人之於原住民是建構的，鄭氏家族之於荷蘭人是建構的，清國滿族之於鄭氏漢族是建構的，日本人之於清治台灣是建構的，以後國民政府來台之於日治台灣是建構的。

政府或警察與社會之間的相互關係就存在三種特性：汲取性、保護性和生產性。亦即警察在國家發展中具有：（一）戰時軍人與國家安全的「維護政權」，它是從社會汲取資源，例如稅收、徵兵；（二）秩序維護與打擊犯罪的「執行法律」，它是維護社會安定，例如預防犯罪、消防救災；（三）福利傳輸與效率追求的「公共服務」，它是促進社會利益，例如服務人民、傳達信息等三大功能。

就警察組織型態、權力大小、業務內容和服務程度等影響警政的結構性因素進行比較分析，凸顯海洋派警察和大陸派警察法制有以下的顯著不同點：（一）在組織上，海洋派警察採地方分權形式；大陸派警察則採中央指揮監督的統一性組織。（二）在職權上，海洋派警察的權力僅止於行政權；大陸派警察除行政權外，尚有發布警察命令之立法權，及執行與裁決的秩序罰法之司法權。（三）在業務上，海洋派警察除安寧秩序之維護及交通管理外，其他行政業務均分屬於其他行政機關；大陸派警察除安寧秩序之維護及交通管理外，並包括消防、衛生及執行其他有關行政業務；（四）在服務上，海洋派警察重視民眾服務；大陸派警察以執行法律為主。（五）在職務上，海洋派警察認為警察來自文官體系；大陸派警察則將警察軍隊化。（六）在法律上，海洋派警察較重視人權的保障；大陸派警察較重視犯罪的控制。本文根據上述影響警政發展的結構性因素，將台灣警政史的發展與變遷區分為：（一）台灣警政傳統治安時期（~1895）、（二）台灣警政軍管治安時期（1895~1987）和（三）台灣警政警管治安時期（1987~迄今）等三個時期加以省察。傳統治安時期又可分為原住民、荷西、鄭治（東寧）和清治台灣等四個階段的發展；軍管治安時期又可分為日治台灣和國治台灣戒嚴等兩個階段的發展；警管治安時期又可分為轉型警政（1987~2008）和民主警政（2008~迄今）等兩個階段的發展。（續）