〔愛誠園散記49〕登載〔警學叢刊〕的作品（一）

（全民專欄/陳天授）1996年的總統選舉前後，我有機會受邀到「誠園」的警政研究所，與研究生共同探討有關我國政策制定與立法過程的議題。由於當時我還在執政黨中央政策會擔任總幹事的職務，也特別利用這時段跟學生介紹中央政策會的工作性質，以及與立法院之間的互動關係。

2000年2月，我轉任到「誠園」的通識教育中心，擔任教職。2001年5月，我在學校出刊的【警學叢刊】第31卷第6期，發表了〈政策制定：組織犯罪防制條例立法過程的評析〉（照片如附）一文，亦即我利用當時在「誠園」警政研究所的授課資料加以增修完成。

我在這篇文章的開始提到，2000年5月20日，中華民國第10任總統、副總統正式就職，唐飛受命組閣，惟在諸項政事的推動上，政府並未能符合大多數國人的殷切期待，在任期未滿半年，唐內閣就不得不進行改組，由時任總統府秘書長張俊雄接手組閣。政府的政策重新要再接受國人及民意機關的檢驗。因此，總統府、行政院、立法院與政黨間彼此的互動關係，及相關公共政策的制定與執行，遂成為大家探討的焦點。

1996年11月22日，立法院三讀通過「組織犯罪防制條例」，同年12月11日總統明令公布實施。由於本條例的立法，是在國人殷切期盼與朝野政黨高度共識下完成，因此探討其政策制定過程尤具意義。

在拙文中，我首先說明政策規劃與政策合法化的意義，並就「組織犯罪防制條例」的規劃步驟，及立法過程加以對照分析；其次，探討政黨在政策制定過程中所扮演的角色；同時，針對本條例在政策制定過程中的優缺點提出檢討與改進；最後是簡單的結論。

政府為什麼要在極短的時間內，完成這項影響社會治安的重大法律呢？檢視「組織犯罪防制條例」的研擬背景，即可已很清楚理解到政府鑒於維護社會秩序，保障人民權益，在現行防制黑道的法律，主要有刑法及「檢肅流氓條例」，但刑法第154條：「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實」的規定又過於簡略。

對照1992年7月29日，修正通過的「檢肅流氓條例」，雖然其在維護社會治安具有積極功能，惟因隨著國內政治環境的民主化，及有感於人權意識的日漸高漲，對於該條例在檢肅程序上，以流氓為「身份」，而非具「犯罪行為」加以取締處罰，而規避正常的刑事程序，一直爭議不斷。

因此，承審流氓案件之法官聲請司法院大法官解釋，經司法院大法官於1995年7月28日作成釋字第384號解釋，認為檢肅流氓條例第六條及第七條授權警察機關得逕行強制到案，無須踐行必要之司法程序；第十二條秘密證人制度，剝奪被移送人與證人對質詰問之權利，並妨礙法院發現真實；第廿一條使受刑之宣告及執行者，無論有無特別預防之必要，有再受管訓處分而喪失身體自由之虞，均逾越必要程度，欠缺實質正當，與憲法第八條第一項、第廿三條意旨不符。又第五條認定為流氓之告誡處分，除向內政部警政署聲明異議外，不得提起訴願及行政訴訟，亦與憲法第十六條意旨相違。至遲應於1996年底失其效力。

政府在面對生態環境已從農業社會的流氓犯罪型態轉變為工商業社會組織化的犯罪型態，亦即所謂黑道幫派已由擁槍自重、霸佔地盤、互相火併等暴力犯罪，改以組織化、企業化的型態，實際從事職業賭場、地下錢莊、色情行業、販毒、走私，甚或介入公共工程等經濟活動之非法惡行，更有以暴力操縱選舉，嚴重衝擊社會治安以及民主法治的發展。

加以社會大眾及輿論要求制定防制犯罪組織法律的呼聲日增，而參諸德國、美國、義大利、瑞士、日本等國家的立法例，亦均訂有懲治組織犯罪的專法或特別命令，足見研訂防制組織犯罪的法律確有其必要性與可行性。

根據當時法務部「組織犯罪防制條例草案定稿說明」指出，第一階段：該部係在1995年5月接行政院函轉立法院為立法委員的提案，請該部儘速將「暴力團體犯罪防制法草案」送立法院審議。該部特提供國外立法例給國內相關機關如內政部、國防部、國家安全局，及調查局等單位參考，並彙整其意見，於1995年12月函報行政院，建請同意由內政部與該部共同研擬「組織犯罪防制條例草案」，1996年1月，接行政院覆函同意。

第二階段：該部接奉前揭核示後，隨即草擬「組織犯罪防制法草案」條文，經近半年時間，先後邀集行政院一組、法規會、司法院刑事廳、國家安全局、內政部、外交部、財政部、內政部警政署、國防部軍法局、憲兵司令部、法務部、調查局、最高法院檢察署及台灣高等法院檢察署等單位的代表與會研討，彙整各機關代表之意見，歷經六次修稿研議撰成。

第三階段：法務部於1996年7月24日邀請立法院內政、司法、法制委員會之立法委員及專家學者舉行公聽會，會後再召集該部內專案會議，分析、綜合各與會者之意見，研擬完成「組織犯罪防制條例草案」。

第四階段：該部於同年8月呈報行政院，並經行政院於9月5日召開的院會審查通過。

「組織犯罪防制條例」雖經行政部門完成擬訂工作，惟為完成政策合法化過程，必須送請立法院完成審議。有關本案在立法院審議進程，歷經三個月，在朝野政黨、立法院黨團及立法委員相互間不斷地協商下，終於順利完成。

揆諸實行議會政治的國家，儘管民意代表能夠運用本身的影響力來左右議事，不過，基本上，議事運作仍然是以政黨為中心。政黨除了扮演國家與社會、民眾與國會之間的媒介角色外，尚須發揮對政府及國會在政策制定過程的影響力。政黨通常需要建立各種不同層級與類型的運作模式。

從政黨實際參與國家政策形成來看，民主政黨所必備的整合內部、擢拔菁英、參與執政，及監督角色等四項功能，相當程度可用來檢視政黨內部的民主輪廓。整合內部，係指政黨從蒐集民意到內部達成決議，並交付行政機關執行的運作歷程。擢拔菁英，則是菁英必須能承擔政黨的政策形成所涉及專業化與效率化工作。參與執政，更是強調執政的政黨扮演在政府決策過程中的主要目的。監督角色，則在當政黨退居於在野地位時，亦同樣享有部份參與決策的權力與機會。（續）