〔安齋續談79〕織田 萬《清國行政法汎論》選譯注（四）

（全民專欄/陳天授）以下，曾榮汾《中國近代警察史料初編》〈附錄二：清國一般自治制度〉，是取錄自織田 萬《清國行政法汎論》〈第七章 地方自治〉。本文根據上述二書選譯注〈清國一般自治制度 第二節 保甲〉的內容如下：

第二節　保甲

第一款　組織

第一、沿革：順治元年〔1644年〕，令各州縣行保甲之制，凡各州縣所屬之鄉村，十家置一甲長，百家置一總甲。若有盜賊逃人姦宄等事，鄰佑即報甲長，甲長報之總甲，總甲又轉告州縣衙門，州縣衙門審查事實，咨之兵部。若一家有隱匿盜賊及其他罪犯者，鄰佑九家、甲長、總甲不申報之時，則俱以罪論，是為清朝採用保甲制度之權輿。

惟以地方情狀，全國不相同一，故或設里社〔順治十七年（1660年）設置〕，乃有里長、社長之名；或設圖及保，乃有圖長、保長之名；八旗乃別置領催，不設里長等。或又稱甲長曰牌頭〔乾隆（1736年）以後置甲長於牌頭上〕，保長稱曰保正。要之，其名雖異，其實則同〔參閱：《皇朝掌故彙編》〈內編〉卷五十三〕。

比至康熙〔1662-1733〕、乾隆〔1736-1795〕，保甲之制大備。乾隆《大清會典》（卷五十六）規定之兵部詰禁中云：「凡保甲直省府縣自城市達於鄉村，居民十戶立牌頭，十牌立甲長，十甲立保正。戶給印紙，登姓名習業懸門楔，以稽出入往來、詰奸宄。有藏匿盜匪及干犯禁令者，甲內互相覺舉。如官吏奉行不善，及牌頭、甲長、保正瞻徇容隱，或致需索擾累者，皆論」。是也。

今觀其大體，亦無變更，而編制稍有差異。順治〔1644-1661〕之制，十家設一甲長；乾隆會典乃十家設牌頭，十牌即百家，設甲長；十甲即千家，設保正；此其異也。當是之時，政府務求此制度之普及於各省府州縣，北京附近屯莊之佃戶、江海岸之漁民、廣東雲南貴州等熟苗熟獞之間，亦勵行之。

嘉慶〔1796-1820〕重修《大清會典》（卷十一）又移此制度於戶部職制中，以規定之。其編制與〈乾隆會典〉所定同，更定施行區域，云：「凡城市鄉屯灶廠、寺觀、店埠、棚寮、邊徼皆編之，凡海船亦令編甲焉。」是可知其有普及全國之意。雖然嗣後漸次廢弛之狀，觀諸道光〔1821-1850〕咸豐〔1851-1861〕以來上諭及奏摺，亦可知矣。

第二、現制：現今保甲編制，全據乾隆以後規定，無復變更之。十家為牌，牌有牌頭；十牌為甲，甲有甲長；十甲為保，保有保正。〈嘉慶會典〉（卷十一）云：「凡編保甲，戶給以門牌，書其家長之名與其男丁之數，而歲更之。十家為牌，牌有頭；十牌為甲，甲有長；十甲為保，保有正；稽其犯命作慝者而報焉。」是即現行規定也。

保正、甲長及牌頭，乃民人公選之，由該地方官廳認可，以就其職，限年更代。其被選舉之資格，則為誠實識字且有身家者。而為統轄保甲職務，更設特別機關，例如京城內有步軍統領兵馬指揮使等，各省乃有保甲總局及分局，具道以下府縣官之資格者，為其長官；一般州縣，則知縣直接統轄之，保正以下，承其指揮監督，以執行職務也。（下略）

第二款　職務

保甲之職務，分為警察、戶籍、收稅三件，就中警察最重；若夫戶籍事務唯僅附隨警察及收稅二項行而之耳。蓋嚴查戶口，固便於糾察盜賊姦宄之竄匿，並得按戶催科，收稅無遺漏也。

雍正年間〔1723-1735〕併丁銀於地稅之後，編查戶籍之事務亦漸廢弛〔參照：《周禮政要》、《校邠廬杭議》等），而徵收地稅，亦多係州縣衙門胥役管理，故一保甲內，有滯納者，保甲則不過負共同責任。有時上諭免一地方保甲收稅事務者，嘉慶〔1796-1820〕上諭云：「十九年〔1814年〕，上諭：軍機大臣等汪志伊等奏，閩省牌甲保長，人多畏避承充，皆由易於招怨，今擬將緝拏人犯、催徵錢糧二事，不派牌甲保長，專責成以編查戶口、稽查匪類。凡有匪徒藏匿，令其密稟地方官，作為訪問，俾免招怨等語。人果存心公正，何慮怨尤？惟私心不免，遂喜市恩，而畏招怨，近日內外臣工，竟成此病！此等微末，牌長又何足貴？所有緝拏人犯、催徵錢糧二事，自無庸在派伊等管理。」云云。

今觀以招怨為口實，除免收稅職務，則當知此職務之固不足重耳。〈嘉慶會典〉規定保正以下職務云：「稽其犯令作匿者而報焉。」又歷代上諭或云：「保甲之設，除莠安良，最為善法。」或云：「保甲一法，稽查奸宄，肅清盜源，實為整頓地方良法。」由是觀之，保甲制度之主要，在於警察一事，不亦明乎？

保甲事務當別詳於後，故今不贅焉。唯當一言者，即共同擔保及共同責任之制是也。順治元年〔1644年〕初定其制云：「若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長、總甲，不行首告，俱治以罪。」（參閱：《皇朝掌故彙編》〈內編〉卷五十三）又〈乾隆會典〉亦云：「有藏匿盜匪及干犯禁令者，甲內互相覺舉。如官吏奉行不善，及牌頭、甲長、保正瞻徇容隱、或致需索擾累者，皆論。」

既如前述，及至嘉慶〔1796-1820〕修正，無此規定，然當非廢從來之制，蓋此種團體必設共同擔保、及共同責任之制，東西諸國自一其揆，保甲制度之真髓亦實存於此，然則順治初定之精神，為傳至今日可也。

由於保甲制度攸關治安工作，大清國自建立政權以來的保甲制度演變，約分為三期：自順治元年（1644年）至康熙40年（1701年），是《保甲法》雛型的草創期；經乾隆35年（1770年），是該制度的確立期；乃自此之後，是《保甲法》組織的廢弛期。

台灣保甲組織在鄭氏東寧時期（1662-1683）已見雛形，乃至於雍正11年（1733年）的實施《保甲法》，但到乾隆60年（1795年）以前的臺灣地區，也已是有名無實的一項官僚統治組織。道光元年（1821年）以後，保甲滲入聯莊及團練之內，其固有機能已不易顯見。

同治13年（1874年），在沈葆楨籌議下，當時臺灣府治乃重新編制保甲，成為一種官民混合的治安制度，在府城內設保甲局，城外設保甲分局，其委員均由雜職吏役後補者充任，其任期本來不定，但分局委員以四個月為期，互相交替。光緒11年（1885年）臺灣建省後，劉銘傳決定先行編審保甲，為清理田賦做準備，並設保甲總局於臺北城內，以維持為民各治其鄉之事，而以職役於官的此一制度。（參閱：拙作《臺灣政治經濟思想史論叢（卷三）：自由主義與民主篇》，照片如附）