〔安齋續談80〕織田 萬《清國行政法汎論》選譯注（五）

（全民專欄/陳天授）織田 萬《清國行政法汎論》的〈第四章警察權行使〉，與〈第七章地方自治〉第一節總論、第二節保甲，主要敘述了地方基層組織與治安法律的關係。第三節鄉老及鄉約，其組織猶如各個村社共同體的型態，並無明令的條文規定，主要仰賴鄉賢的化民善俗，其內容選譯注如下：

第三節　鄉老及鄉約

關於鄉老鄉約之事，殆無法令可復徵者，〈大清律〉指出：「其合設耆老，須於本鄉年高有德、眾所推服人內選充，不許罷閒吏卒及有過之人充應。」（卷八、戶律戶役、禁革主保里長）。輯註：「耆老實在化民善俗，即古鄉三老之遺意，必選一鄉之望，豈得以罷閒吏卒及有過犯曾經決罰之人充應？」。《皇朝掌故彙編》〈內編〉（卷五十三）亦指出：「又有耆老一項，例有頂戴，亦與聞鄰里之事。」

考順治三年〔1646年〕，僉都御史李日芃言耆老不過宣諭王化，無地方之責，非州縣鄉約比，若以連坐之法加之，似於情法未協，乃定義耆民在九家內者連坐，在外者，免其株連。蓋所謂耆老即鄉老耶？而其任實不過宣諭王化，無地方之責。然則耆老似與地方公務全不相關。然其無地方之責云者，無國法所命之義務之謂耳。

若就地方自治本質考之，則耆老之制，殆相近者，已如前述。若夫鄉約一語，或謂鄉村之連合，猶吾組合；或謂鄉約之長，猶吾組合長。李御史所云鄉約，蓋鄉約之長乎？而其職與耆老不同之一事，則雖得略明之，然其職之為何物也，遂無由詳之。根據明恩溥（Arthur Henderson Smith,1845-1932）《中國鄉村生活》（Village Life in China; A Study in Sociology）概略述：

清國之村政，委於村民自治，然至其實際，能任事務者，非村民全體也，僅二三人耳。故以為其自治起於純然民政主義，則不免其為誤解也。然而鄉村者，各自見一小王國之狀態。然基於地形及其他事由，數村共同處理事務者，亦不為少。

擔當一村事務者之役名及職務，各地不同，概括言之，各村有一人之長，稱曰鄉老、或曰鄉長、或又曰守事人。其就職固係村民公選，知縣認可之，與保甲長同，又其選任之資格，別無規定，故未必需村內年長者，又未必需有資產。若長於文藝者，大抵皆有資產及德望，為村民所推戴者，即不須選舉而就其職也。

鄉老之職務事項固不為少，今大別之為三種：曰縣衙門之委任事務也，曰村之公共事務也，曰仲裁事務也。

（一）縣衙門之委任事務：此種事務中，最重要者，徵收地稅也。其稅質及收稅方法，各地不同。此外，運搬縣衙門需要之物品，供給修繕隄防之材料，或一定期間管理道路等，皆屬此種事務。（備考：清國有稱地保及地防者，土著之警察吏也，如為鄉長與知縣之仲介。然其仲介方法如何，又鄉長之於保甲長，地保之於保甲長，其職務關係如何，今不得詳之）。

（二）村之公共事務：此種事務中最著者，築造修繕郭壁也、管理壁門也、開設管理市場也、警衛收獲物也、修築廟宇道路橋梁等也。各地情形自異，故其法亦不一定。然所有一村共同事業，皆歸鄉長職務，為當執行者。而此等事務，每月朔望〔每月十五〕，村民集會廟社，開設會議，議長即鄉長也，須其議決而後執行，是為常例。

（三）仲裁事務：家族間之紛爭，或村民相互之葛藤等，鄉老必當仲裁之任。

前揭各項，依據明恩溥所指出，以揭其大要也。明恩溥之所敘述，亦就其住在地之見聞而言，難以概之支那〔中國〕全國，然亦足以窺見制度之一斑乎？

承上述，藉由鄉老及鄉約的鄉治，畢竟只是正式行政機構以外的社會組織，類如未受屬於官治的業務，其只是形式上的鄉村制度而已。檢視大清國司法制度雖因地方採行鄉老鄉約的鄉治機制，而寄望於獲致社會治安的效果，但由於受到許多地方沒有人願意出任這種徒具義務且工作繁雜，而又具危險性質的保甲長等職務影響，不僅鄉老及鄉約的鄉治，甚至於保甲制度實施到最後已形同虛設。（參閱：拙作《臺灣政治經濟思想史論叢（卷五）：臺灣治安史略》，照片如附）。

然而，從鄉老及鄉約的鄉治和保甲制度所體現的概念，亦即在社群中所有成員須為善良的社會秩序負責，和擔負罪犯的鄰居朋友所必須連帶受罰的責任。總結清治臺灣時期保甲制度的實施，主要是在強調其對鄉村社會的分化效果，使保甲之頭人成為政府執行社會治安的工具，而非為實現地方利益的代表。所以，地方鄉治和保甲制度自然要將此項機械化的民治型態，加之於原來固有的官治組織上，形成雙軌制的運作，以期達成協助社會治安的功效。