〔安齋續談78〕織田 萬《清國行政法汎論》選譯注（三）

（全民專欄/陳天授）曾榮汾《中國近代警察史料初編》〈附錄二：清國一般自治制度〉，是取錄自華世出版社所出版日人織田 萬《清國行政法汎論》〈第七章 地方自治〉。以下，本文係根據上述二書選譯注〈清國一般自治制度 第一節 總論〉的內容如下：

第一節 總論

第一、清國一般地方自治制度：查自治制度之行於清國一般者，有二大系統：一為社團自治制度、一為地方自治制度。其一則行於特定人員之團體，其一則行於地方行政之區域。而此二者，又各備二種形態：社團自治者，有會館、有公所；地方自治者，有保甲、有鄉村是也。會館及公所之組織，當別論述，本章〔第七章 地方自治〕則專就地方自治制度的保甲及鄉村，略論之。

第二、保甲性質：鄰保相團結，出於人性之自然，而地方自治之源，亦固應在於此，故古今東西各國，皆無不有此制度。然惟保甲制度，與近世國家之自治制度，自有區別，亦不可不察焉。抑近世國家所謂自治者，一團體為固有之生存目的，自處理其共同事務之謂也；若無此目的，則雖有關於鄰保團結之制，不得謂自治，即如我邦〔日本〕舊時五人組制度、及清國保甲制度皆屬此類。

皇朝掌故彙編云：「是皆民之各治其鄉之事，而以職役於官」云云。由是觀之，似有頗吻合於近世國家之自治者，然是未足表明保甲性質也。又云：「〔保甲為弭盜安民之良規。〕此一語實表明保甲性質，而無遺憾。蓋保甲之制，出於國家利用鄰保團結，以補警察行政之不備而已，非近世所謂自治也；唯使人民自處理一地方之事，則一也。故暫謂之自治，亦無不可。

保甲制度之不同於近世地方自治如此，故其盛衰興廢之跡，亦大異其趣。蓋歐洲諸國自治之制，基於共同自營之必要，發自地方人民思想，不假官府之權力也。或卻有與官權對抗，而後發達者，故欲得自治而訴之干戈者，往往在焉。然則地方自治之於中央政府，其權力盛衰，全為反比例。

中央政府之權力衰替，則地方團體之勢力甚盛，宛然成一國家之觀矣。是為近世國家確立以前之事實。支那〔大清國〕則異於此。中央政府綱紀頹廢，命令不行之時，地方制度亦從頹廢，保甲徒存其名而無其實；視諸歷史上，其事蹟尤顯著也。無他，由於其成立之情形不相同耳。

第三、保甲制度變遷：保甲制度之為周代比閭族黨之遺制，殆無容疑也，獨其性質稍有不同。今案周官大司徒之屬，有州長、黨正以下各官，在鄉大夫下，專掌地方政令。其制乃五家為比，比有比長；五比為閭，閭有閭胥；四閭為族，族有族師；五族為黨，黨有黨正；五黨為州，州有州長；上下相連以任地方行政，頗似現今保甲制度。

雖然周官所謂州長黨正以下皆中大夫至於下士之官吏，受有祿秩者，保正及甲長之於保甲，則不然，固係人民公選，非有官吏分限也。支那〔大清國〕學者或論族師以下，亦由人民推舉者，要不過後人臆斷。又州長黨正以下之職務極為複雜，廣涉於一般事務，而保正甲長等，即為警察補助，亦不相同。故雖謂保甲制度淵源於周官遺制，然混淆二者性質，固不免其為謬見也〔參閱：欽定周官義疏〕。

自秦漢至魏晉南北朝，皆有鄉黨版籍之職役，比至隋唐，其制益備。今按唐令，諸戶百戶為里，五里為鄰，四家為鄰，三家為保。每里設里正一人，按比戶口、課植農桑、檢察非違、催課賦役。又在邑居者為坊，坊置坊正一人；在田野者為村，村置村長一人〔參閱：六典及文獻通考〕。而里正坊正等，皆非官吏，其職務又最重警察、收稅二事，遂為現今保甲制度之階梯（我邦〔日本〕中古模傚唐制，坊里之制無異于彼〔大清國〕；至後世五人組制度，亦出於此）。

抑支那〔大清國〕一國，地廣人眾，欲籍〔藉〕州縣官力，辦理地方一切事務，甚難。於是，選鄉黨中年老且有德望者，為州縣官補助。所以疏通上下意思，保持地方治平也，是以明君賢相，無不欲振興此制度者。然若過置〔注〕重於此制度，付與〔賦予〕絕大權限於里正鄉老之徒，乃反釀成弊竇〔端〕者，往往有之。

明洪武二十七年〔應永元年，1394年〕，擇於民間年高且公平可任事者，使掌其鄉詞訟，戶婚、田土、鬥毆等事件，准許會同里胥決之；而不經由其裁判，有直訴州縣官者，罰以越訴，是其一例也。〔參閱：顧炎武《日知錄》：里老斷訟之事，至宣德年間（1426年-1435年）廢云。〕

洪熙〔1425年，大明國仁宗的年號〕以後，任里老者，不善良之人多，遂有假官府之威，殘害人民者。正統年間〔1436年-1449年〕，此風尤甚，其勢力凌駕州縣官，上司之視察地方制度也必先聽里老之言，黜陟州縣官。於是州縣官中卑劣者，重賄里老，暗求賞揚其能以計榮達〔參閱：《續文獻通考》〈職役考〉、顧炎武《日知錄》〕。及至清朝〔1636年-1912年〕，屢次戒飭地方官憲，企圖振興改善保甲制度，亦多屬具文，以至於今，益廢弛矣。

第四、鄉村：關於保甲之法令頗備，記述亦不少，然至鄉村制度，無文獻可徵，故今不能詳其性質。〔案：此制度固雖非完全，然如稍類似於近世地方自治。〕蓋清國地方行政，不獨不備，官規頹廢，未見肅正，彼州縣官雖名曰親民官，至其實際，視人民如路傍人，汲汲乎私利之營，不顧公益，於是地方人民不依賴官府之力，而共同自衛，為不可缺矣，是所以其設共同辦理鄉村事務之制也。〔台灣鄉治的基層治安體系是「勵行保甲，組織團練」。（參閱：拙作《台灣政治經濟思想史論叢（卷三）：自由主義與民主篇》〈台灣傳統治安的分析（1624-1895）〉，照片如附）。

凡自治制度之根據，固在個人之權利思想，故一國之法制，獨以定人民義務為宗旨，而未至明其權利，則自治制度亦未能完成其體制。今也清國發達尚在幼稚時期，自治制度之如此，固當然耳。聞近山西巡撫上奏，請設鄉社；又聞駐法公使上封事，請設立鄉會，其要在於弭盜安民一事，不過敷衍保甲制度而已（光緒二十九年〔1903年〕二月十五日及三十年一月十五日同《文滬報》）。（續第二節 保甲〉）