〔安齋續談81〕織田 萬《清國行政法汎論》選譯注（六）

（全民專欄/陳天授）織田 萬《清國行政法汎論》〈第四章警察權行使〉與〈第七章地方自治〉第一節總論、第二節保甲、第三節鄉老及鄉約，檢視其內容與對照清治台灣時期的地方基層鄉治，和保甲制度的施行，並聚焦在對於治安的影響，是很值得我們深入探討的主題。

檢視清治台灣的職官體系，在1885年台灣未建省以前，台灣隸屬福建巡撫下的「台廈兵備道」管轄。台廈兵備道（道台）是台灣地方最高的文官，以保境安民（按司獄）為其職責，有事可命台灣鎮台（總兵）的軍隊彈壓地方。在文官方面台灣道（台）下轄府，府下轄縣、州、廳級行政單位。

知縣掌一縣治理，集所有行政、財政、司法、治安、教化等權責於一身，地方一有暴亂發生，即須負責鎮壓與守衛之責任。惟直接與人民接觸，實際處理最基層的行政及司法事務者，在衙內係胥吏和差役，在衙外為地保。亦即將廳、縣城外地方，劃分為里或堡，各命差役分擔該管里堡分（即所謂「對保差役」），又派地保常駐於里堡為官之耳目、手足，此等人為地方警察；另設管事以經理賦稅及夫役。

地保本質上係駐鄉警察，主要職務包括：受投、傳訊、捕犯、看管及保候審理、押放及押還、諭止、勘驗、相驗、巡查、執行、管束等工作。由於地保因住在街庄之故，官責成其轄區內治安事務。故實際上，地保不但干預司法、治安警察的事務，而且亦干預地方自治的事務。

台灣的地方自治區劃，分為第一：里、堡、鄉、澳，第二：街、庄、鄉兩種。里、堡、鄉、澳係包括一以上至數十街庄或鄉之名稱，街係人家稠密的街市，庄指稱以街為核心的村落，鄉則特別於澎湖合稱街庄的名稱。因此，與清治地方治安制度相輔相成的基層治安工作，即是沿續鄭治台灣時期的鄉治制度，乃於各街庄設置總理、董事、莊正、莊副等鄉治幹部。

鄉治中地位最重要的「總理」一職，因其不僅由地方紳耆推選而出，本即具有聲望，且經過地方官的訊驗，認為適任，而後予以核准，並發給諭帖與戮記，諭帖即為其職位與權力的憑證，戮記即為其行文印信。

在其職務：第一、是屬於民治者，約束及教化街庄之民，取締不肖之徒，對不聽約束者加以懲罰；維持境內治安，監視外來之可疑人物，捕拿盜匪，且因此而團練壯丁，必要時並聯合相近里保團練；接受人民投訴爭執而予以排解；稟請董事、街庄正、墾戶、隘首等鄉職的充任與斥革；建造寺廟，開路造橋，設義塾、義冢、義渡、義倉或其他公共之社會福利事業。

第二、屬於官治者：官署諭告之傳達，公課的催徵，保甲組織及戶口普查，清莊聯甲，團練壯丁，分派公差，路屍報處，命案、盜案及民刑案情之稟報，人犯追補等等。

台灣鄉治的基層治安體系是「勵行保甲，組織團練」的兩項措施，期以「聯保甲以彌盜賊」達成地方上守望相助的治安工作。但在清治乾隆（1795年）以前的台灣地區，也只是有名無實的一項官僚統治組織，亦非自然形成的自然團體，且官虛應故事，故其組織極為散漫。道光（1821年）年以後，台灣土地幾乎已開盡，而由內地渡台者陸續不已，民因無業可執而淪為「羅漢腳」（遊民），他們為飢寒所迫，或煽惑分類械鬥。

同時，海防吃緊（英、法及日本），須肅清所謂「內奸」，於是官令街庄辦理「清庄」以管束遊民。由於清庄非治盜的根本辦法，且實際上官民均虛應故事；又清庄僅肅清內奸，不能防備外賊，加上已實施的保甲制未能收到治盜的效能，於是官命街庄舉辦「清庄聯甲」。因此，保甲滲入聯庄及團練之內，其固有機能已不亦顯見。清治保甲制的作用僅編查戶口，並未能成為實質運作的組織體，充分發揮維持地方治安的機能，徒具保甲制之名。（參閱：戴炎輝《清代台灣之鄉治》，照片如附）。

團練制度係聯庄組織內之另一種組織。源起自於明代戚繼光提倡，繼而打敗日本海盜。台灣辦理團練，應始自康熙60年（1721）朱一貴事平之後，為急於訓練鄉壯，連絡村社，以補兵防之所不周。家家戶戶，無事皆農，有事皆兵，使盜賊無容身之地。

團練並非常設組織，多僅以應付戰亂而舉辦，事平則無形中止。在官方立場，雖對兵防不周及治盜有所裨益；但仍持懷戒心，必須防其被利用於反抗政府，分類械鬥或武斷鄉曲，又須預防執是人藉以苛歛庄民。從民間立場，既須服役，又須捐費；自不甚踴躍，陽奉陰違。團練自道光以後，與清庄、聯庄及保甲，居於不即不離的關係。

鄉治之外的另一基層治安體系，是突顯在台灣早期的移墾農業發展方面，清治政府一方面要防堵大陸人民渡台，一方面卻允許在台流民開墾的兩難（dilemma）治台政策。對於當時移民來台所實施的「墾首制」，亦即墾戶及隘首之制也。墾戶挾資本和勢力，得到官方的協助與保護，割據一方，形同小諸侯，也都賦予墾戶治安之義務。墾首對其墾佃不但有收租權，而且更具備替官府執行監督之權，對外可以防番，對內則握有警察權。同時，他們也是官府徵稅的汲取對象，無形中仰仗其官威而維持權勢。（作者現任台北城市科技大學通識教育中心榮譽教授）