〔安齋三談46〕清治時期臺灣農業資本主義中期發展（三）

（全民專欄/陳天授）清治時期臺灣邊陲地方政府的組織調整，主要的行政系統變遷大致可分為前、後期：前期從1684年臺灣隸屬福建省，至1884年臺灣建省；後期從1885年建省，至1895年臺灣民主國成立。

清治時期臺灣政府型態的前期（1683-1884），可再細分為四個階段：

第一階段1683-1722年，所謂「一府三縣」，就是在臺灣知府，轄臺灣、鳳山、諸羅等三知縣。主要施政作為：周昌任分巡臺廈兵備道、季麟光擔任諸羅縣首任知縣，重用有「臺灣孔子」之稱的沈光文，任內編著《臺灣郡志》。高拱乾任分巡臺廈兵備道，編成《臺灣府志》。諸羅縣知縣周鍾瑄聘請陳夢林編修《諸羅縣志》。藍鼎元隨族兄藍廷珍來臺平定朱一貴事件，並編著《平臺紀略》、《東征集》。

第二階段1723-1787年，臺灣知府轄臺灣、鳳山、諸羅、彰化等四知縣，及淡水廳同知、澎湖通判，並於1728年，置臺灣道，為統治全臺之首級機構。主要施政作為：爆發大甲西社事件、吳福生民變。余文儀、蔣允焄、徐德峻等重修《鳳山縣志》。余文儀平定黃教民變。發生林爽文事件。

第三階段1788-1874年，臺灣知府轄臺灣、鳳山、嘉義、彰化等四知縣，及淡水廳同知、澎湖廳通判、噶瑪蘭廳通判。主要施政作為：發生陳周全民變。福州將軍賽沖阿因蔡牽事件來臺督剿。閩浙總督方維甸為漳泉械鬥的善後來臺。姚瑩任分巡臺灣兵備道。周凱權任分巡臺灣兵備道，程祖洛為處理張丙善後事宜來臺。清英鴉片戰爭，臺灣不能倖免於外，分巡臺灣兵備道姚瑩與臺灣鎮總兵達洪阿，督辦臺灣防務。徐宗幹任分巡臺灣兵備道。發生戴潮春事件。丁日健任分巡臺灣兵備道。發生牡丹社事件。

第四階段1875-1884年，臺灣知府轄臺灣、鳳山、嘉義、彰化、恆春等知縣，及澎湖通判、卑南同知及埔里社廳通判；臺北知府下轄淡水縣、新竹縣、宜蘭縣等三知縣，及雞籠廳通判。主要施政作為：福建巡撫沈葆楨、王凱泰、丁日昌先後以閩撫身份來臺。劉璈任分巡臺灣兵備道。

清治時期臺灣政府型態的後期（1885-1895） ，臺灣知府轄臺灣、彰化、雲林苗栗等知縣，及埔里社廳通判；臺北知府下轄淡水縣、新竹縣、宜蘭縣等三知縣，及基隆廳同知、南雅廳通判；臺南知府轄安平、鳳山、嘉義、恆春等四知縣，及澎湖廳通判；臺東直隸州設知州。主要施政作為：劉銘傳為臺灣首任巡撫，巡撫乃兼文武統帥之職。閩浙總督楊昌濬為臺灣建省來臺與臺灣巡撫會商。沈應奎布政使署理巡撫。邵友濂任巡撫。

1885年11月，唐景崧任分巡臺灣兵備道，1891年升布政使，1894年10月至1895年5月，唐景崧布政使署理巡撫。1895年5月25日至6月6日，唐景崧擔任永清元年的13天臺灣民主國總統。

清治時期使用在臺灣原住民身上的一些分類判準，包括了稱原住民族群為「番」，以及進一步之區分為「生」與「熟」是帶有相當強的政治性。前者明顯的區分開所謂「民」的漢人與所謂「番」的原住民；後者則以更複雜的分類法，試圖將原住民再細分為不同的群體。《諸羅縣志》：內附輸餉者曰「熟番」，未服教化者曰「生番」，或曰「野番」。

生番是不接受政府管轄和教化的原住民族群，多居住於界外的山區；熟番則是聽從政府管轄，納稅（番餉）、服役（勞務）以及願意接受漢化的教化習俗，絕大部分居住於界內西部平原地帶的原住民族群。

但大清帝國雖然要求熟番接受教化以方便管理、控制，但絕非意圖使熟番變得與漢人無從區辦。因為，一旦熟番完全漢化，大清帝國就無從利用族群之間的歧異來配合其「分而治之」的政治目的。大清帝國早期採行限制內地人口來臺與貿易往來的封禁政策，與限制漢人開墾番地，以及阻絕族群之間互動的族群隔離政策，來防止有叛亂傳統的邊陲臺灣，聚居太多難以監控的人口，並維持族群之間的穩定與安定民心。

大清帝國統治時期臺灣的行政劃有規劃，但都屬於被動性質，而且又與社會治安有關。1723年，特別是由於中部、北部的人口增加，而增設彰化縣和淡水廳，並且分別在彰化和竹塹設立縣治和廳治，當時曾發生淡水廳知事，因為畏懼原住民族的襲擊不敢到任，而是駐在有舟運之便的臺中縣大甲一帶，遙遙指揮政務。

從1728年到1788年的60年間，臺灣行政區的增設與改稱，都與大清帝國嚴禁漢人越界開墾、居住，乃至於嚴禁彼此交易、往來所引發糾紛的社會治安問題。尤其在劉銘傳階段的開山，設立撫墾局，對當時的原住民族而言，是一種侵犯的行政措施。對於中部以北的原住民族更感受其生命財產的威脅與剝奪感，凸顯原住民族，特別是高山族與漢人間長期以來相互的敵視與隔離，卻被大清帝國引以為臺灣統治的重要機制。

臺灣在歸屬大清帝國時期，是ㄧ個位處地方邊陲政府型態的建省及郡縣分治情形。1885年，在臺灣為建省以前，原本只設2府8縣，勉強建省似覺名實不相稱；而臺灣各縣地遼闊，也須添官分治，如彰化、嘉義、淡水、新竹四縣，因此在建省後，行政區劃的調整遂成當務之急。

在新設與調整職官方面，將設臺灣巡撫，並新設臺灣布政使，統籌省內兵餉、稅務、土地田畝及各省協餉事；增設臺灣知府、臺灣縣知縣、雲林縣知縣、苗栗縣知縣、臺東直隸州知州等；調整臺灣總兵官、澎湖總兵官及臺灣道的相關職權。

1875年，福建巡撫沈葆楨夏秋駐福建，冬春駐臺灣。同年2月，臺灣正式全部開放，大陸人民終於可以自由移民臺灣，進行土地開墾。又因開山撫番，而於臺東置卑南廳，埔里社置中路撫民理番同知，基隆置北路撫民理番同知；更為積極開墾山後，不惜出動兵勇，開通橫斷中央山脈道路三條，另建設鵝鑾鼻燈塔，開基隆八斗子煤礦。

產業與土地開發的逐漸向臺灣北部移動，促進北部經濟活動的熱絡，也影響了政治中心的北移，但是人民的開墾在前，官署的服務在後，仍有許多番界無所屬，導致當時法外變通的番漢土地安排猖獗。於法不合的移民與土地安排造成地籍、戶口不清以及嚴重的逃稅問題，凸顯清治時期當時還有許多疆界並未廣及至全臺地區。

大清帝國統治時期臺灣政府型態的後期（1885-1895），1885年，劉銘傳在臺灣接事，臺灣建省，改福建巡撫為臺灣巡撫，兼理提督學政，設巡撫衙門於臺北，置布政使司理全臺財政。

由於上述行政區域組織的調整，原為荷蘭、明鄭、清國的島都府城，隨著巡撫任所，暫時遷到剛建設好的臺北新府城。因此，南部大城不再是島都，不能在稱為臺灣府，而只是臺南府了。而官方決定在中部彰化附近的橋仔頭（橋孜圖，今臺中市南區）設置新省城，新省城規劃完畢，也著手興建衙門，新省城也是新臺灣府的所在，惟截至1895年的臨時臺灣省會仍暫設臺北府。

大清帝國統治臺灣實施積極治理政策的階段，希望「以一隅之施，為全國之範」，將「臺賊多自內生，鮮由外至」的臺灣兵備方針改為以外備為重。臺灣武官體系全臺最高武官是總兵官，直接承屬水師提督、陸路提督、督撫、地方將軍，中央則是兵部；臺灣總兵官下屬副將，分水路、陸路兩種，下屬參將、游擊、都司、守備等四個職位的中級武官，下屬千總、把總兩個職位的下級武官，下屬外委千總、外委把總，而最基層武職中的下級官兵，稱為額外外委，與營兵一同配渡而來。

1840年，尤其是到了鴉片戰爭後，緊接著太平軍崛起，各地督撫因組勇營剿太平軍而地方勢力大增，其地方上的用人行政權落入督撫手中，導致代表湘系左宗棠與代表淮系李鴻章展開派系鬥爭，臺灣的職官也受此大勢影響，平添施政困擾。

大清帝國臺灣建省初期勇營的駐地、軍力和布署，不斷地發生湘軍與淮軍的派系鬥爭，彼此牽制而削弱軍力的情形。加上大清帝國對臺灣人不放心，班兵輪班，泉州子弟兵不能駐紮泉州人的村落，派駐臺灣的政府官員薪水，被限制在臺灣只能領取少部份，其餘部分由眷屬在大陸支領。臺灣建省與福建分治的結果，也是臺灣逐漸脫離大清帝國羁絆的開始，而日本軍國主義資本主義的逐步攫取臺灣市場利益，更堅定其強佔臺灣政權的野心。

大清帝國時期實施的總督巡撫皆帶有督御史衘，名義上雖以布政司使為行省長官，而實際權力則在督撫手上，導致偏重軍事統治的性質。此種中央與地方的權力關係，在平時足以障礙地方政事的推動，而增加地方與中央的隔閡，而當一但中央政權削弱，導致各行省極容易成為反抗中央分區割據的憑藉。清末督撫權力關係的變化，形成民國初年的督軍，和後來的軍閥割據。

大清帝國統治時期臺灣的地方政府首先是將其大分為城市和鄉村兩種地區。以臺灣鄉村組織為例，除設置官方職員的地保之外，還設有自治人員，如總理、莊正、董事、老大等，其職任由墾戶（大租戶）、業主（小租戶）、殷戶（資本家）及德高望重者經廳、縣認可後擔任，其職責由維持村落治安到戶籍、稅賦、公共事業等項目。