〔愛誠園散記51〕登載〔警學叢刊〕的作品（三）

（全民專欄/陳天授）我國現行政策制定的檢討與改進：在政策規劃方面：根據一般研究公共政策的學者，對於政策規劃認為應該把握一些基本原則。在這些基本原則下，所規劃的政策方案才容易被社會各界所接受，並有益於問題的妥善解決。

Abraham Kaplan指出，政策規劃應該考慮的基本原則是：公正的原則、最終受益是個人的原則、最弱者受益最大的原則、分配原則、連續原則、國民自主的原則、緊急原則等七個基本原則，當然這些原則並不是同時發生在每一公共問題上，全部加以應用，惟在實際運用時，須衡量不同的公共問題及不同的情況，而加以妥善配合運用。

對於政策規劃的步驟與方法，猶如政策規劃中的一種研究方略，是在動態的情況下，就問題所在，擬訂出各種可採行的方案，幫助決策者就方案中選出最佳的策略。在政策規劃時，也要事先做好預測未來的可能性工作，從時間次序而言，規劃是先動的先決條件，而預測又是規劃的先決條件。

當然，在政策方案分析與評比時，更要考慮到政策規劃的具可行性與有效性。印證上述所言，對於「組織犯罪防制條例」的政策規劃過程中，政府兼具整體性、前瞻性與未來性，政策規劃的利益與民眾利益相結合，政策規劃的以完備資訊系統為基礎，及培育政策規劃人才等等，特別是符合緊急原則，大多能符合上述政策規劃的主要原則，才能使其做好政策規劃的工作。

在政策合法化方面：針對上述政策合法化過程其基本管理原則，如立法院應充分發揮立法助理制度的功能、立法院也應適量進用政策分析的專業人才、應建立「聽證會」或「公聽會」制度、提昇立法人員議事品質與效率、行政機關與立法機關及朝野協商制度的建立，以及大眾媒體應負起匯集民意及反映民意功能。

另一方面，行政機關為爭取立法機關的支持，應重視：選民利益；提供相關資訊；維持密切情誼；出席委員會聽證會；運用國會聯絡員。此外，為使政府所提的各項法案與重大政策能順利完成法定程序，非常有必要透過政黨居中溝通協調、折衝樽俎，用以贏得黨籍國會議員的支持。

因此，為使政策合法化的運作過程能圓滿順利達成目標，對於相關基本的管理原則，對於參與政策合法化的所有關係單位與人員，實有必要詳加研究與重視。

從「組織犯罪防制條例」的政策合法化過程中，可提供作為政策制定者參考與借鏡的有：對於問題有正確的認定；事先徵詢，取得高度共識；規劃力求周延；審議時，能充分溝通協調。如此不但本條例在使政策合法化的過程順利，而且在未來的執行上比較不會遭遇困難，得以達成目標。

政策制定一方面在政策規劃的過程中要擴大參與，廣泛加入更多的民意諮詢與協商機制，以提高品質；另一方面在合法化前必須公開、透明的辯論程序，詳列各項政策選擇的利弊得失，方始進行決策，以強化立法的正當性。

如此形成的政策和法案，因為進入公共領域中受到充分討論，才算是反映社會多數成員的共識，也才能一舉擺脫討價還價、不負責任的粗糙立法，以及其所造成的不良後果。

「組織犯罪防制條例」是在國民黨執政主導下完成。2000年，國民黨卻在「黑金問題」及「政黨輪替」兩大因素下失掉政權。執政者，就經濟角色而言，不能不採取符合市場原理的行動；就政治角色而言，不能不扮演成為匯集社會各種權力中心的角色。政府要能提出適當的政策，才是國人之福。

假若政府無法恰當掌握政策制定過程中權力與能力的分際，難免造成偏差累積，使各項政策產生合理性危機及正當性危機，使國家沉淪到「不可統治」（ungovernable）的處境。

公共政策的制定過程，本文未深入探討政策制定系統中易受「政治手段」、「權威」影響的部分，如經濟學家亞羅（Kenneth Arrow）所謂「不可能定理中的決策獨裁」，即或因「體察上意」而阻礙原客觀政策的制定與推動，或可能受少數企業團體影響或操縱政策制定過程，扭曲了社會最適選擇，犧牲了社會公平正義。

這就是公共政策制定過程中，非理性與機制設計的問題。本文舉出「組織犯罪防制條例」說明公共政策制定的過程，主要是因為該條例之制定已先具備強烈的社會共識。在政策規劃及合法化的過程中爭議不多，顯得快速而有效率，也能突顯政策制定的完整性。

相反地，當年核四興建與續建與否問題，不論是在行政部門的規劃，或是在立法部門的審議上，都造成巨額政治性交易成本，使社會資源配置蒙受嚴重扭曲與浪費，即印證制度經濟學家諾斯（Douglas North）所謂「工具理性失靈」的現象。拙作《臺灣政治經濟思想史論叢（卷七）：政治經濟學與本土篇》（如照片，頁95），特別介紹這位經濟學諾貝爾經濟學獎得主諾斯的政經思想。

未來政策制定若能適度整合管理學與政治經濟學的觀點，相信更有助於政策制定與目標的達成。（續）