〔愛誠園散記34〕台灣警政發展史綱（五）

（全民專欄/陳天授）四、清治移墾的治安階段（1683-1895）

（一）初納版圖治安政策（1686-1760）

1683（康熙22）年，大清帝國「皇權政府」體制在台灣實施，所謂「普天之下，莫非王土」。然而，台灣位處邊陲。清治之初，以台灣孤懸海外，容易成為奸民盜徒逃亡的處所，是以禁內地移民台灣。

1684年，台灣設縣後頒令，欲渡台者，先給原籍地方照單，經分巡台廈兵備道稽查，依台灣海防同知審驗批准；渡台者不准攜帶家眷，業經渡台者亦不得招致；粵地屢為海盜淵藪，以積習未脫，禁其民渡台。

1718年（康熙57年）政府全面嚴禁移民來台，但此禁令，雖諸多限制，並未產生遏止作用，私渡來台的人仍絡繹不絕於途。漢人對於平地的開拓，當時以台北盆地及淡水溪平原為最多，前者為閩人所開，後者為粵人居多。另因山地是逃犯、遊民喜歡聚集藏匿的地方，政府遂頒封山令。

這階段治安政策凸顯台灣在大清帝國的版圖中，就認為是東南海疆的邊陲地區，其邊陲治安要務扮演的角色，主要在重視國土防禦，而非強調地方政經建設發展的功能上。

（二）消極理台治安政策（1760-1840）

1760年（乾隆25年），大清政府廢止渡台禁令。檢視1723年（雍正元年）、1788年（乾隆53年）、1875年（光緒元年）三次的台灣行政區變動，都歸因於治安的因素而「添官分治」。大清帝國「皇權政府」體制在台灣權力結構的重大改變，是凸顯在清政府「消極理台」的轉為「積極治台」。意義上不僅是帶有強烈的經濟動機，更是為整頓防務和治安的需要。

政府的目標是希望「以一隅之施，為全國之範」，將「台賊多自內生，鮮由外至」的台灣兵備方針改為以外備為重，這是治安的重大改變。消極理台的治安政策，先有之前發生在1696年（清康熙35年）吳球、1701年（清康熙40年）劉却等在諸羅縣集眾攻汛、1721年（清康熙60年）朱一貴、1732年（清雍正10年）吳福生在鳳山縣等等的重大治安事件。

之後，清政府為因應台灣社會接連不斷的發生治安事件，特別在台灣辦理團練的協助治安工作，但仍陸續發生1786年（清乾隆51年）林爽文在彰化縣、1800年（清嘉慶5年）蔡牽在台灣縣初犯鹿耳門、1823年（清道光3年）林泳春在噶瑪蘭、1832年（清道光12年）張丙在嘉義店仔口（白河），以及1862年（清同治元年）戴潮春在彰化縣，和1888年（清光緒14年）施九緞在鹿港等民變的重大治安事件。

大清政府消極理台的同時，台灣治安環境亦受到農地結構性矛盾和水權爭議的頻繁發生，除了要儘速解決釀成民變的治安事件之外，還要處理其所演變成各地爆發的分類械鬥。戴炎輝《清代台灣之鄉治》（如附照片）指出，民變有時候係滅清運動，又有時則為盜賊之擴大型態。分類械鬥主要因漢人（異籍民）爭利而起，乃私鬥，但亦有因遊手之煽惑而起。政府亦即藉由當時移民來台所實施的「墾首制」，賦予墾戶協助治安的責任。墾首對其墾佃有收租權，更具備替官府執行監督權，對外可以防番侵奪作物，對內則握有達成治安效果的嚇阻作用。

檢視大清政府早期實施的「一禁一弛」渡海禁令，造成偷渡和賄賂的「有禁無阻」現象，也某種程度上增加汛兵駐守的工作量。當時實施汛塘制度是大清中央政府對台灣地方統治最末稍的機構，在人員數量上也最多。凸顯政府治安政策如何有效地部署營兵，以達平時防治盜匪、亂時又能靈活調度的功用，再再考驗與影響了大清政府在消極理台治安政策所能發揮的效果。

（三）積極治台治安政策（1840-1895）

大清帝國消極理台的治安政策，到了1840年鴉片戰爭與太平軍的崛起之後，更導致各地督撫藉由圍剿太平軍而擁兵自重，地方官方派系爭權形成督撫權勢大增，也影響到「皇權政府」的施政，和派至台灣職官權力的行使。

1860年，台灣被迫開港。1871年，「牡丹社事件」發生之後，清政府對外宣稱「台灣生番為化外之民」，大清政府於雞籠置海防同知，加強台灣防務。1874年，沈葆楨置團練總局，並重新編製保甲制度，成為官民結合性組織的加強台灣治安工作。

1875年，大清政府正式廢除內地人民渡台耕墾禁令，台灣對內地全面開放。1876年，丁日昌、吳贊誠先後來台，加強台灣防務。1878年，在花蓮地區仍發生「加禮宛社」事件，除了顯現台灣道、鎮的職權不清，導致吳光亮與劉璈的全台防務權力之爭，亦顯露出沈葆楨推動「開山」與「撫番」的兩手並行策略，對台灣東部原住民的歸順與治安工作，並未完全達成大清政府預期的真正效果。

1884年（清光緒10年），法軍進攻基隆，更派艦佔領澎湖，益發大清政府對台灣防務的重視，旋於閩海地區實施戒嚴措施。這有可能是台灣史上第一次的實施戒嚴吧？從時間先後而論，更早於1947年台灣發生「二二八事件」的政府臨時戒嚴，和1949年5月20日，政府宣布戒嚴的長期治安政策。

1885年，大清政府體認到台灣海防與治安的重要性，儘管在這年的特別成立海軍衙門，但由於台灣始終缺乏水師戰船，只能改採以陸師為主的鄉勇策略。台灣也在這一年正式建省，大清政府派劉銘傳擔任台灣首任巡撫。但在治安上凸顯台灣建省初期綠營逐漸被勇營取代的駐地、軍力和布署，亦因為彼此傾軋軍力，相對地削弱維護社會治安的效果。

大清政府積極治台的海防與治安政策，雖然主力的綠營軍仍未完全裁撤，主要是分布在塘汛，也就是在隄岸附近駐防武職人員，其治安工作性質猶如現在的海岸巡防警察角色。但是清、日甲午海戰結果，在涉外關係與國內政經情勢不利的環境因素下，終致1895年的簽訂「馬關條約，大清政府被迫將台灣、澎湖割讓給日本，台灣、澎湖兩島不幸淪為日本帝國的殖民地。

綜觀清治台灣212年，對於治安的工作，常因在行政機關事權不一，和官員常有是左宗棠派與李鴻章派的派系相互牽制，處處出現便宜行事的虛應作風，凸顯清治台灣治安的在過於強調為了保護大清帝國的存在利益，與國家權力行使「萬能主義」的工具性功能與目的。（續）